新北市首次辦理「都市更新-名人講堂」-從都市更新迷思到防災韌性,啟發多元的都市更新觀點
城鄉發展月報第122期
撰文/陳佳琦
圖片提供/新北市政府都市更新處
新北市幅員廣大,依據內政部不動產資訊最新統計,於157萬戶的住宅戶中,屋齡30年以上之老舊住宅戶數已約67萬多戶,占全市住宅總戶數43%,老年人口更已達全市人口12%(高齡化社會標準7%),而近年地震災害頻傳,老舊房屋除有耐震安全的疑慮外,居住環境如何因應人口老化亦是城市未來發展的重點,推動都市更新改善環境已是不可避免與刻不容緩的議題。然都市更新涉及領域繁雜,除技術、法規配合外,民眾觀念是否正確常為推動都更的成敗關鍵。爰此,市府特辦理都市更新─名人講堂,邀請兼備都更實務經驗及理論內涵之講師解析都更熱門議題,深入淺出為民眾分享正確的觀念,以期更為普及都更知識及加速推動都市更新。
都市更新名人講堂分別於今年9月22日、10月12日、11月13日及11月24日假新北市立圖書館總館舉辦,共近1000名關心都市更新的民眾、業界專業人士、相關大專院校學生及市府員工踴躍報名,現場互動熱烈,收穫滿滿。
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都市更新一坪換一坪,真的如您所想?
在9月22日的系列一講座中,邀請到現任OURs都市改革組織秘書長的彭揚凱老師與宏國德霖科技大學不動產經營系副教授的林旺根老師分享「我們的家,不能坪空而來?─都市更新一坪換一坪,你要知道的事。」為民眾講述他們多年來在推動居住議題上的心路歷程,帶領大家了解現今台灣的居住環境,以及在推動都市更新時會遭遇的各種情況。
大家認知的都市更新為何?
都市更新的複雜多變,其原因除涉及各領域的專業與民眾的財產外,根深蒂固的迷思無法破除,往往成為都市更新推動窒礙難行的關鍵因素。老師特別從分析台灣都更條例目前面臨的挑戰及未來修法的困境、日本都更政策及法令內涵開始,引導現場的來賓以不同的角度思考,我們現今所談的都市更新與都市更新的原意是否相符?
容積獎勵為何而給?
談到都市更新,坊間常有都更要能一坪換一坪不用出錢的想法,加以普遍認為必須要靠建商才能進行都市更新的認知下,容積高低的重要性在都市更新推動的成敗上被無限制的放大。彭老師指出,地主與建商為保障各自利益,往往不知不覺地落入容積獎勵決定都市更新是否能持續推動的迷思,都更容積獎勵不是不能給,而是在這樣的迷思不斷增強的風氣下,我們是否更應該要去省思究竟「獎勵」本身究竟是要「獎勵」什麼?是否符合公益性原則,或只是變相的容積「奉送」,並無法達到都市更新容積獎勵的精神與原意。
都更應否有強制性?
都更的過程中,對不同意者強制參與或拆除的議題一直備受挑戰。老師提醒,依憲法的原則,強制性的關鍵並非大家常討論的財產權,應是都更案的「公益性」及「必要性」。「公益性」及「必要性」的內涵才是賦予國家都市更新的強制力來源,而強制力的正當性則來自「正當行政程序」的落實。
無知之幕veil of ignorance
「假設我們即將進入一個社會,但我們不知道自己將會是誰,也不知道自己將會是什麼階級、種族、性別、社會地位、先天稟賦、乃至價值觀念。在這個情況下,作為一個會深思熟慮的人,在這種情況下,我們會選擇怎樣的公平正義原則?」- (veil of ignorance), John Rawls ,1921-2002
於講座的尾聲,老師與我們分享美國政治學家John Rawls提出的「無知之幕」理論,希望大家能夠從最純粹的角度思考都市更新的樣貌,試想,若我們並不知道會住在新北市的哪裡,有著什麼樣的社經條件,在都市更新一昧追求高容積的情況下,是否仍能有適宜的環境權及日照權等基本權益?面對都市的多變及複雜性,台灣卻時常站在單一的角度思考,在這樣的狀況下所制訂出的「遊戲規則」、所產生的面貌往往無法達到都更真正的目的、公益性與正當性,台灣需要都更,但不能,也不該「坪」空而來。
圖片:彭揚凱老師的精闢分享
【▲彭揚凱老師的精闢分享】
圖片:現場交流問答 (圖左:都市更新處張溫德處長、圖中:林旺根老師、圖右:彭揚凱老師)
【▲現場交流問答 (圖左:都市更新處張溫德處長、圖中:林旺根老師、圖右:彭揚凱老師)】
自力更新,我們如何紮實的踏出每一步?
都市更新涉及許多複雜法規、各領域專業與不同政府部門權管,再加上整合利益關係人意見的過程不易及多變,在無專業團隊的協助下,往往讓民眾不知如何進行「自力更新」。10月12日的系列二講座「自力更新要知道的事─1步通 步步通」特別邀請到冠霖都市更新事業股份有限公司林育全總經理與禾拓都市計畫技師事務所林啟賢執行總監,就其辦理都市更新事業的多年實務操作經驗,共同為民眾說明辦理自力更新時容易遇到的困境與應注意事項,希望大家能夠1步通,步步通。
自力更新時,資金與資源如何分配是最大成敗關鍵
社區自組都市更新會以進行自力更新時,常會遇到「辦理自力更新的自主程度為何?需要自己挑磚塊、刷油漆嗎?」、「法規太難解讀」或「究竟要協議合建還是權利變換?」等五花八門的問題。老師根據多年推動經驗分享,都市更新的成敗在於如何調配資金與資源。自組更新會前,須要考量「資源調配的能力、專業力、整合力、決策力、銷售力、品牌力和風險承受力」等相關因素。如何評估自力更新的自主程度以及由建商辦理的獲益程度(建商品牌力、銷售力),評估後整合社區的所有權人、土地所有權人和其他權利關係人,組成更新會並訂定相關章程據以執行(整合力),並召開都市更新相關會議與請專業團隊加入(專業力)、評估與協調所有相關更新參與者的更新前後應得利益(決策力)、決定每人應分擔資金成本,而這些資金成本是否可承擔風險(風險承受力)。一旦前述這些相關因素被考量後,自組更新會才會更健全。
公益私利,以誰的利益為中心?
老師強調,都市更新因涉及許多人的利益,務必在自組更新會時,要明定更新會章程,避免後續糾紛而鬧上公堂。另外,在編列更新事業的資金時,應評估各種財務風險管理及財務自給性,避免後續發生財務資金周轉不良或財源不足的問題。都市更新涉及人性競合、權益平衡、跨域整合和互動分享,是一個漫長又充滿溝通的過程,也是一個跨世代回歸「人本道德」的價值工程,須隨時保持「寧緩勿遽、寧慎勿躁」的精神,畢竟「紮實的慢,才是真實的快」,耐心的思考如何解決現有房屋現況、學習經營與互利溝通、參與群體表態和認知義務,千萬不能為求快而急就章,造成無法挽回的場面。
圖片:林育全老師的精闢分享
【▲林育全老師的精闢分享】
圖片:現場交流問答 (圖左:林育全老師、圖右:林啟賢老師)
【▲現場交流問答 (圖左:林育全老師、圖右:林啟賢老師)】
老屋的新生,不會只有重建一途
在都市更新認知上,民眾普遍認為房子老舊只有拆除重建一條路,但重建影響層面較廣,推行過程十分漫長。若老房子沒有立即危險,其實也可透過整建維護的方式來改善建築物使用機能及結構安全,縮短更新歷程並讓老屋可以邁向新生。11月3日系列三講座特別邀請宇國國際規劃顧問設計有限公司林佳慧總經理(現任台北科技大學設計學院與逢甲大學建築專業學院 助理教授)及淡江大學建築系黃瑞茂副教授分享「重修舊好,依舊美麗─重建不是唯一,老屋可以迎新」,一起說明實務上常見的老舊建物違規問題和整建維護策略。
建築物生命週期:從搖籃到墳場
新北市屋齡30年以上之老舊住宅戶占全市住宅總戶數近一半,為使民眾瞭解建築物機能改善、維護對居住安全的重要性,老師特別從建築物生命週期開始說明,除一開始的規劃設計及建築營造,「日常使用與維護管理」佔整體生命週期的九成,而「整建維護」可活化建築性能、延長生命週期。
究竟是專有還是共有?到底誰要負責整修維護?
建築物進行整建維護時,公寓大廈、集合住宅等可能具有多個地上權人與所有權人,最常遇到「專有部分vs.共有部分」分辨困難的問題。老師特別說明,公寓大廈的外壁、法定停車位、法定空地與陽台外壁等屬共有部分,而陽台內側與所有權人的居室則屬專有部分。因此,共有部分應依管理維護方式的輕重程度之分(例如修繕、拆除、改良),輕者由公寓大廈管委會執行,重者則由區分所有權人會議執行,經費來源為管理費或公共基金。
臺灣老舊建築物常見問題與改善之道
目前臺灣老舊建築物常見問題包含鐵窗林立、冷氣主機外掛、雜亂無章的招牌、屋頂龜裂、管線外露、外牆骯髒破損、缺乏無障礙設施與違章占用等8大問題。老師以多年實務經驗詳細的與在場民眾交流可行的解決方案,如透過屋頂綠化、太陽能板與貼隔熱磚的方式減低能源消耗,也減少「外掛式冷氣主機」造成環境不美觀、熱氣流竄等問題;屋頂鋪設磚片不可為了設計美觀而留空,否則將增高建築物漏水的風險,另刷塗白色隔熱霜可增加隔熱效果;劣質建材、施工技術與潮濕氣候常造成磁磚不正常剝落,應特別注意外牆磁磚的狀況。老師特別介紹日本的「打診法」,透過影片讓大家瞭解專業師傅如何使用工具敲擊磁磚,聽音辨別磁磚虛實來決定是否重新黏著修護。
拉皮案例與電梯增建經驗交流
建築物拉皮更新不只單純將建築物翻新為現代化樣式,更可融入古蹟保存的理念,將過去的建築、回憶和現代進行結合,創造多元新風貌。如臺中第四信用合作社將原建築物立面表面材質敲除、噴塗水泥,並將過多繁複的窗戶拆除,使陽光與玻璃形成倒映美景,拆下的窗戶則放置於建築物旁做為裝置藝術,拉皮整修後也成為熱門商業空間,吸引許多民眾打卡朝聖。
又隨時間推移,住戶與房屋一同老去,透過整建維護增設電梯是解決行動不便住戶的方式之一,惟涉及眾多所有權人權益,「管委會出席人數與投票有效門檻」、「各樓層住戶分擔費用比例」、「如何申請公部門資源補助」等將會是民眾在此環節要特別注意的問題。
圖片:林佳慧老師的精闢分享
【▲林佳慧老師的精闢分享】
圖片:現場交流問答 (圖左:黃瑞茂老師、圖中:林佳慧老師、圖右:都市更新處張溫德處長)
【▲現場交流問答 (圖左:黃瑞茂老師、圖中:林佳慧老師、圖右:都市更新處張溫德處長)】
城市的防災與韌性,都市更新與您一起努力
近年全球氣候變遷造成氣候異常,其中又以水災最為嚴重。臺灣四面臨海且都市土地使用強度高,為確保都市環境與經濟環境的發展,「如何因應災害」成為臺灣目前所面臨的重要課題。為此,臺灣引進最近十分熱門的「韌性城市」(Resilient City)新觀念,為讓民眾更瞭解何謂韌性城市與其應用,11月24日講座系列四邀請臺北大學都市計劃研究所廖桂賢副教授與內政部都市計畫委員會李永展委員,分享「可以韌性一點:邁向不怕水淹的城市」,一起為民眾說明韌性城市的發展概念與如何運用在城市水患治理上。
什麼是韌性城市?
廖桂賢老師說明,「韌性」是指一系統透過自我調整來容受干擾、維持正常運作的能力,即便遭受損害,也能夠有重組或恢復到原有功能與定位的能力。韌性的觀念衍伸出了「韌性城市」,韌性城市是當其經歷自然環境變動時,有可以容忍淹水且不成災的「承洪韌性」,或是在受災之後能夠迅速自我重建,恢復原本的社會經濟功能的能力。
東南亞地區的韌性城市實例
廖老師以湄公河三角洲的鄉村為例,這些地窪地區的鄉村因季節性淹水而培養出高度與水共存的智慧。在湄公河三角洲的低收入者沒有田畝,無法耕作生產,然而洪水氾濫淹沒田畝時,帶來了大量的漁群,這些低收入者可以用簡單的漁具捕撈漁獲賺取收益,洪水反而是收入的季節。因此「洪水」不是災難而是豐收的象徵,洪水來的不夠反而才是災難。
在建築上,湄公河三角洲的家戶為了適應自然氾濫,採用了高腳屋的建築型態;為了在氾濫時期維持交通,除了使用船,也搭建臨時步橋,維持村中的往來。
到底城市要不要韌性?
被高規格防洪設施保護的現代城市,究竟有沒有韌性?一般認為具有高度防洪的城市是非常安全的,但若反向思考,氣候變遷下,過去的經驗不再適用於未來,這些高規格防洪的城市一旦經歷超過防洪設施的設計標準的水量,就會發生嚴重水患,因此不具備足夠韌性。
韌性城市與否比較表
不具韌性的城市
韌性的城市
水患治理思維
保護防洪
調節適應
假設
淹水等同災害
淹水不等同災害,不可劃上等號
原則
不能淹水,然一旦經歷超過設計標準的水量,災難將以極端的形態呈現
不怕水淹,即使經歷水災,城市可以快速調節恢復
(資料來源:廖桂賢老師)
臺灣發展韌性城市的未來策略
臺灣目前在水患治理上仍採傳統防洪排水工程,例如興建堤防與抽水站等。為了因應極端的洪水,廖老師建議低窪地區應將建築物改造為「現代高腳屋」,將建築的底層挑空以防水患,而底層所留設的開放空間可做為社區活動空間與通風使用。
但高腳屋並非唯一的解決方案。臺灣城市許多地方屬於住商混合的土地使用型態,要避免水患,不代表建築的一樓不能做為商業使用,可重新設計地面,使用防水建材,並以有創意的方式將貴重商品架高,來防止受災。
綜上,廖老師認為臺灣的水患治理應更強調給洪水空間。給水空間不代表完全不要傳統的以抵抗為主的防洪工程,因為城市中的確有些地區若淹水將會帶來極大損失或造成極大不便,例如在具歷史保存價值之老舊區域、醫院、圖書館等。但城市唯有給洪水更多的空間,才更能夠避免那些不能被水淹的地方淹水。
圖片:廖桂賢老師的精彩分享
【▲廖桂賢老師的精彩分享】
圖片:現場交流問答 (圖左:廖桂賢老師、圖右:李永展老師
【▲現場交流問答 (圖左:廖桂賢老師、圖右:李永展老師)】
都更知識的向下紮根,未來將結出健康、美麗的果實
今(106)年度的4場名人講堂,議題尺度廣泛多元,包含最大尺度議題─都市整體規劃之「韌性城市」概念,介紹新式防災觀點並推廣防災永續觀念;中尺度議題─辦理都市更新事業時會遇到的困難,例如容積移轉的迷思與都更是否真的具備強制力;小尺度議題則包含都更自力更新與整建維護,透過討論籌組自力更新會的困難和常見違規使用項目,瞭解現行實務操作最現實的問題。
面對都市更新時應有的態度
辦理都市更新事業時,容積獎勵多寡、權利變換如何分配等都會影響都市更新事業的推行。「都更容積獎勵」是政府部門為推動都市更新事業而衍生的財產權,然目前因部分民間建商的不當操作,使容積獎勵的多寡反而成為都市更新事業的推動門檻,和原本的鼓勵都更旨意已不符。都市更新的目的是為了改善生活品質與都市環境,因此辦理都市更新事業時,應從「為什麼要進行都市更新?」、「具有公益性嗎?」、「想要改變的是什麼?」這些原始初衷出發,而非一味的以財產權利益為導向,誤解都市更新原本的善意。
都市更新的防災新思維
一般都市更新對於防災部分較未有太多著墨,然而近年氣候變遷使災害發生頻率增加,因此,當透過都市更新改善生活品質與都市環境時,除一般的建築工法外,另應加入韌性防災概念,以「容受」、「恢復」、「自我調節」的策略與思維避免與因應各種災害,也使整體都市環境更加安全健康。
回顧與總結
今年4場的名人講堂邀請同時具備都市更新實務經驗與理論內涵的講師們,以用深入淺出的方式講述都更與都市規劃知識,現場民眾也提出許多實務層面的問題,例如「都更風險的承擔」、「共有建築物的維護整件責任歸屬」、「如合與不願參與都更的所有權人協調」等議題,透過講師們將理論節合實務的回答,使民眾皆獲益良多。
圖片:民眾現場與講師交流
圖片:民眾現場與講師交流
【▲民眾現場與講師交流)】
透過今年的一系列的名人講堂,可發現參與者以一般想瞭解都市更新的民眾為最多,也回應名人講堂活動的初衷:將都市更新的知識向下紮根,讓所有人更瞭解都市更新並加速都市更新的推廣進行,達到拋磚引玉的效果,使都市更新未來能結出健康、美麗的果實。